自然资源立法跟进与法治创新
自然资源管理单行法缺乏体系规范
1984年颁布《森林法》以来，我国陆续颁行了《土地管理法》《水法》《矿产资源法》《草原法》《煤炭法》《野生动物保护法》以及《渔业法》等一系列规范自然资源开发与保护的法律，进而完成了一个以各自然资源单行法为基础框架、以法规规章为配套、以国际条约为补充的自然资源法律规范系统的搭建工作。
各单行自然资源法主要产生于资源行政管理部门负责起草的“委托立法”机制。这种立法机制无法避免地受制于部门利益牵绊，使得当前自然资源单行法之间存在调整对象交叉、内容重复、法律效力层级混乱等情况。众多自然资源单行法之间协同机制的欠缺更是导致了“九龙治水、各自为政”的治理困境。这种单行法诸法共治的调整模式，难以形成统一的指导思想、基本原则和理论基础，进而无法形成协调统一的规范体系。
厘清行政与民事法律关系
党的十九大报告明确阐释了，“建设美丽中国”是新时代中国特色社会主义建设的重要内容。生态环境监管体制改革的重大决策，要求“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。生态环境监管体制改革机构重组与职责重置的战略布局，是我国自然资源管理体制的重大改革。自然资源管理体制改革在机构重组层面迈出的关键性步伐，迫切要求自然资源法律建设的理论与实践回应。
自然资源开发法律规制，难以简单地用传统的法律部门划分的理论予以解释。依据传统法学理论，法律体系就是将一个国家的全部法律规范（规则），根据一定的标准和原则划分成相互间具有内在联系的各部门法。法律部门划分的最大特点，就是强调其调整对象和调整手段的相对单一性。而随着社会分工的日益精细以及法律的社会功能逐渐强化，立法对于及时性和针对性的要求显著提升。大量调整新社会关系的法律规范迅速涌现，亟待从理论上去解决其在法律体系中的归属问题。
自然资源法律规范的调整对象，既包含民事权利又包含行政权力。这种公私法规范杂糅的现象，亟待学界辨清与完善，以厘清行政与民事法律关系，协调其中国家与个人的权利义务，维持资源开发利用与环境保护之间的平衡。因此，自然资源开发法律规制，并非单纯的公法调整或者私法调整能够实现，而是需要综合法律调整机制的应对。如何处理民事法律关系与行政法律关系，是当前自然资源开发立法的基础理论问题。如有研究人士就自然资源开发法律规制中的公法权力与私法权利之间的关系给出了“偏私型公私综合法论”的理论创新尝试。
传统的部门法划分理论无法确认由各个自然资源单行法分别构成的法律规范体系是独立的法律部门，而客观的立法实践却要求这种法律规范作为一个整体，在法的整个体系中占有一席之地。因调整对象的复合性和调整方法的多样性，各个自然资源单行法的法律规范设计具有综合性的特征。在此基础之上，从理论层面继续向前推进，提出了矿产资源开发综合法调整的“偏私性”特征，强调认真地对待私法机制。
起草制定“自然资源基本法”
“自然资源基本法”的起草，首先在于依法治国，必须于法有据。稀缺的自然资源有法才能“定分止争”，作为经济发展物之基础的自然资源，其未来性的合法权益自应有法律制度予以规制。经济学中的产权制度既旨在使权利受法律保护，又要使其受法律责任约束。我国“补丁上面打补丁”的自然资源法立法渐成体系，鉴于部门委托立法模式，掣肘作为顶层设计的“自然资源基本法”产生，难以发挥综合法律调整的理想作用。
经济发展要求转变政府职能且深化简政放权并创新监管方式，自然资源开发管理中的各种临时应急措施需要以基本法的形式定型化。政府管理内涵的日益丰富要求自然资源的开发管制须以一国最大多数人的最长远的最大利益为转移。自然资源事关国计民生，须重在维护公共利益。此即“自然资源基本法”的本质法律属性。
鉴于宪法作为其他一切法律法规的基础和前提能作出的仅仅是原则性的规定，根本大法不可能对自然资源的方方面面都规定的事无巨细，所以“自然资源基本法”才是间接适用的有效之道。
传统法律体系理论的历史局限，难以适应商品交换高度复杂化，法律体系结构的系统化需求，在上个世纪即由钱学森提出了“法律系统论”的新思维，“法律规范系统”的构建应运而生。其实，“自然资源基本法”只能是从自然资源领域法律规范抽象概括出来的公因式。
自然资源部的组建需要一部基本法律来统筹各单行法，其制定在本质上即自然资源法律规范系统内在形式的外在抽象表达。这既需要将有关法律规范体系化，也必须认识理解现行法律内容规定的普遍性以适用于特定领域。这就要求规范与规则间法律秩序主导原则以体系的形式表现出来，因为现行部门法体系仅仅为法的外在表现形式，外在体系以一定法的概念、制度、规范为基础，是逻辑构建的体系，要以法律规范甚至法律文件的形式展现出来，具有稳定性、可预期性的特点。可以说，外在体系作为民法形式理性的集中体现，是其内在国家意志体系的载体与表现形式。
而法的内在体系是反映法逻辑联系的根本价值取向，亦即实践法律原则以及其价值；内在体系为外在体系提供了价值引导，避免了法囿于“形式法”的窠臼之中。自然资源法律规范系统实质上是指其内在的表现形式，自然资源法治建设本身就是社会这个大系统的一个子系统。研究法律规范系统就是以系统方法来研究分析法律体系，揭示出一国法律规范的整体性、层次性与动态性的特征。
国家自然资源开发管理有其自己特殊之目的要求，法律规范系统可准确反映“自然资源领域性调整”的要求；而且，系统论自然资源开发管理法律规范系统具有传统法律部门不具有的灵活性和开放性。而“偏私型公私综合法论”无疑注意到当前自然资源立法私法机制的关键问题，更加强调综合调整的基础之上市场的决定性作用。
法治思维无疑就是系统性思维。自然资源开发管理法律规范系统还应突出地具有系统的综合性，其形成过程发展变化的动态性。作为系统应保证系统的整体关联性，还必须具有整体性，以实现在不同自然资源开发模式下经济效益和社会效益的整体统一，因而具有合理的关联性。各单行法都是对该领域管理体制的法律确认。“自然资源基本法”要处于各单个领域法律规范体系中的最高层级。统一管理要求将各种临时应急措施以基本法的形式定型化，因而法律规范系统的各部分应具有其特定的目的功能。系统层次性，制定自然资源开发管理的根本大策，是应在根本大法中予以确认。作为顶层设计的“自然资源基本法”自成为了最恰当立法选择。
自然资源开发管理活动中公权与私权究竟如何予以平衡，或者说国家的行政管理和私主体的意思自治怎样结合起来，无疑是自然资源法治建设与理论研究的核心论题。“偏私型公私综合法论”即对自然资源法治实现让市场配置起决定性作用的、具有实践意义的理论创新尝试。
党的十八届四中全会公报中指出“全面推进依法治国”，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”因此，新时代自然资源治理模式的改革，自要加快自然资源立法的速度，尤其是加速推进“自然资源基本法”的研究与制定，发挥自然资源立法的推动作用。
（本文作者系中国政法大学国土资源法律研究中心主任）
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